2014年7月15日，國資委召開新聞發(fā)布會，宣布在其所監(jiān)管的中央企業(yè)開展“四項改革”試點工作：包括在國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)開展改組國有資本投資公司試點，在中國醫(yī)藥集團(tuán)、中國建筑材料集團(tuán)開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點，以及在其他數(shù)家公司開展董事會和紀(jì)檢工作試點。
在人們期待國資改革總體方案出臺的當(dāng)下，這次發(fā)布會多少顯得有些讓人意外。
一是它由國資委單獨召開，而非多部委聯(lián)合召開；其次，國資委宣稱此次試點在其管轄的幾家央企中進(jìn)行，外界并不清楚這次試點是否會左右國資改革的總體方向。
國資改革被視為新一屆政府推動的經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域最重要而敏感的一環(huán)。但現(xiàn)在，對于中國巨額國資究竟應(yīng)該怎么改，出現(xiàn)了微妙的分歧。
財政部屬意淡馬錫模式
這一設(shè)想與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責(zé)，由若干新組建或改組的國有資本投資運營公司行使出資人職責(zé)，國資委只做專業(yè)監(jiān)管者。
十八屆三中全會之后，國資委其實一直處在相對沉默的狀態(tài)之中。直到2014年2月，副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國企改革意見。
與此同時，財政部多有舉動。
2013年11月14日至21日，財政部企業(yè)司司長率團(tuán)考察了新加坡淡馬錫、以色列財政部國有企業(yè)局。在隨后的報告中，財政部企業(yè)司認(rèn)為，兩國的經(jīng)驗對我國深化國企改革有著重要啟示，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行‘管人、管事、管資產(chǎn)’的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者，由財政部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)”。
報告也提出了具體的建議：將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國有資本投資運營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。
淡馬錫模式在中國成名已久。淡馬錫公司由新加坡財政部全資擁有并負(fù)責(zé)監(jiān)管，財政部主要通過推薦公務(wù)員任職，行使高級管理人員任免以及審核財務(wù)報表等監(jiān)管職責(zé)。淡馬錫最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會，新加坡政府不干預(yù)淡馬錫在營運或商業(yè)上的各種決策。
在財政部之外，淡馬錫模式也被很多官員學(xué)者看作三中全會所提“管資本”的典型樣本。十八屆三中全會召開之前，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉和中央財辦主任、國家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱撰寫的“383改革方案”中也提出，國資改革要參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。
國資委首任主任李榮融也曾對淡馬錫模式頗為認(rèn)可，2003年他上任之初就親自率隊赴新加坡考察，回國之后多次強(qiáng)調(diào)要向淡馬錫學(xué)習(xí)，還曾在寶鋼等7家央企試行外部董事制度以及決策權(quán)（董事會）和經(jīng)營權(quán)（總經(jīng)理）的分離。
在南方周末記者獲得的一份今年3月發(fā)出的《財政部關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)財務(wù)管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中，財政部也提出，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，由國有投資運營公司履行出資人代表職能，以股東身份從事國有資本投資運作，制定并實施財務(wù)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。投資運營公司主要從事資本投資運營，不直接干預(yù)實體企業(yè)的經(jīng)營活動，“破除行政化管理等各種體制機(jī)制弊端”。
在財政部企業(yè)司的設(shè)想方案中，將來國有資本投資運營公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財政部負(fù)責(zé)并報國務(wù)院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定并報國務(wù)院和人大審批。財政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)當(dāng)按照“一企一策”原則研究制定各投資運營公司的經(jīng)營目標(biāo)、考核辦法等，國資委根據(jù)“一企一策”的要求對若干家國有投資運營公司進(jìn)行監(jiān)督。
這一設(shè)想方案與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責(zé)，由若干新組建或改組的國有資本投資運營公司行使出資人職責(zé)，國資委只做專業(yè)監(jiān)管者。
如果淡馬錫模式成為國資改革的方向，無疑財政部將在改革中扮演最重要的角色。
新匯金與老國資委
“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”“匯金是近股東，國資委是遠(yuǎn)股東”。
在中國，最接近淡馬錫模式的是金融國資的“匯金模式”。
2003年12月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，動用外匯儲備注資金融企業(yè)，代表國家行使對重點金融企業(yè)的出資人權(quán)責(zé)。十年間匯金公司挽救了危機(jī)重重的中國國有銀行業(yè)，使金融資產(chǎn)保持高速增長，至今掌控了金融資產(chǎn)的半壁江山。
曾任匯金公司董事長的現(xiàn)任財政部長樓繼偉2013年對“匯金模式”的定義是，匯金公司探索形成的一種市場化的國有金融資產(chǎn)管理模式，即根據(jù)國家授權(quán)，遵循市場化方式，積極履行國家注資改制平臺和國有金融資產(chǎn)出資人代表兩大職責(zé)。重要特征之一是始終堅持市場化的履職行權(quán)方式，“只做股東，不做婆婆，沒有任何行政審批色彩”。
“既做股東又做婆婆”，正是多年來外界對集出資人與監(jiān)管者兩種角色于一身的國資委最常見的批評。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧有過很形象的比喻：你是出資人，又是監(jiān)管人，自己監(jiān)管自己？
曾有人將匯金公司稱為“金融國資委”，但匯金公司與國資委的區(qū)別是，前者是一家公司，后者是正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)。匯金公司原總經(jīng)理謝平曾對媒體解釋過，匯金是家公司，不是“金融國資委”，“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”
北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉專門撰文比較過匯金模式和國資委模式，他認(rèn)為匯金所扮演的股東角色離其控股國有企業(yè)非常近，是“近股東”，而國資委則是“遠(yuǎn)股東”。兩者的主要區(qū)別有，匯金本身是投資公司，國資委則屬于行政序列；匯金不以行政命令約束派出董事的投票，但國資委系統(tǒng)仍用行政化的“紅頭文件”來管理企業(yè)，其派出的董事或者監(jiān)事服從的是行政紀(jì)律；匯金的治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)清晰，中央和地方國資委兩級所有制結(jié)構(gòu)則很難實現(xiàn)各司其職。
鐘偉的結(jié)論是，“近股東”模式嚴(yán)格優(yōu)于“遠(yuǎn)股東”模式。
十八屆三中全會前后，中石油窩案爆發(fā)，國資委原主任蔣潔敏因涉嫌受賄罪被立案偵查，使人們再次審視現(xiàn)有國資監(jiān)管體系。
據(jù)《財經(jīng)》雜志報道，十八屆三中全會之后，國資委的領(lǐng)導(dǎo)層還沒有想清楚怎么具體落實，到春節(jié)后只拿出一個“約六頁紙”的綱領(lǐng)性文件。新一輪改革明確以國有資本管理為主，使國資委目前處于一個非常尷尬的位置，現(xiàn)有的國資管理體制走到了盡頭，“在以‘管資本’為改革目標(biāo)的歷史新階段，國資委成了國資改革的天然障礙，不排除傳統(tǒng)意義上的國資委將退出歷史舞臺的可能”。
十八屆三中全會后，南方周末記者曾在多個場合聽聞?wù)賳T和學(xué)者談?wù)?，國資改革將從“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資委模式，切換到“管資本”的匯金模式。
“匯金模式為藍(lán)本的國有資本運營公司會大行其道。”證監(jiān)會上市公司一部副主任周健男就認(rèn)為，與國資委模式和“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”的文資辦（國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室）模式相比，匯金模式更加市場化，更符合長期趨勢。
國資委的反駁
“有人認(rèn)為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業(yè)、不再管國有資產(chǎn)了，甚至有人認(rèn)為就是去國資委化，諸如此類不是對三中全會決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”
進(jìn)入2014年，國資委開始頻頻對外傳遞聲音。
今年4月，前國資委副主任、全國人大財經(jīng)委副主任委員邵寧在“深化國有企業(yè)改革座談會”上講到，匯金公司還不是國資改革體制樣板，“匯金本身的職能非常有限，所以能做的事情也非常有限。如果認(rèn)為匯金公司是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)”。
“完善國資管理體制不可以虛化國資委的作用。”2014年5月，國資委研究中心研究員王絳在《現(xiàn)代國企研究》上發(fā)表題為“別曲解國資監(jiān)管改革的手段與方向”的文章，為國資委正名。“有人認(rèn)為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業(yè)、不再管國有資產(chǎn)了，甚至有人認(rèn)為就是去國資委化，諸如此類不是對三中全會決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”
2014年7月17日，國資委研究中心副主任彭建國在接受南方周末記者采訪時，評價“國資改革走淡馬錫模式、匯金模式都行不通，很不合適”，甚至是“開歷史倒車”。
“全國人民都不會答應(yīng)。”在彭建國看來，國資委設(shè)立的初衷就是為了結(jié)束政企不分、“五龍治水”的局面，淡馬錫模式是重回老路。“國資委11年來通過管人管事管資產(chǎn)的模式，國有資產(chǎn)從7.6萬億增值到40萬億元，營收、利潤同步增長。對此十七大、十八大都是肯定的，這個大框架要堅持，不能推倒重來。”
彭建國說，匯金公司監(jiān)管的金融資產(chǎn)與國資委監(jiān)管的實業(yè)資產(chǎn)有巨大的區(qū)別，在實業(yè)資產(chǎn)中推行匯金模式不符合國有資產(chǎn)“分類監(jiān)管”的原則。中國國有資產(chǎn)的體量與新加坡也不可比，新加坡只有1萬億元國有資產(chǎn)，中國的實業(yè)資產(chǎn)40萬億，金融資產(chǎn)160萬億，加起來是新加坡的200倍。“這么龐大的國有資產(chǎn)，政府部門哪有時間來管？必須有一個專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)管。”至于李榮融之前倡導(dǎo)學(xué)習(xí)淡馬錫，他指出學(xué)習(xí)的是管理模式，而非體制安排。
也有媒體報道稱，之前財政部在制定國資改革方案時，隨著問題的深入研究，發(fā)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)國資的問題估計不足，匯金模式難以推行。
南方周末記者獲知，財政部傾向方案的一大難點，是在央企之上新組建若干投資運營公司，央企集團(tuán)母公司股權(quán)直接轉(zhuǎn)入。但如今的央企個個財大氣粗，誰都不愿跟人合并或被重組。
相對而言，7月15日公布的國資委的方案則主張以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國有資本運營公司，比如邵寧也提出把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本投資運營公司。
國資委的方案是在實踐中用教訓(xùn)買來的。邵寧介紹，10年之前，深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革起步就是三層結(jié)構(gòu)：深圳市國資辦——深圳市投資管理公司——市屬國有企業(yè)。但在運行中發(fā)現(xiàn)體制不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見非常大，最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。
李榮融時代，國資委也曾試圖在國資委與央企之間建立淡馬錫式的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并先后成立了國家開發(fā)投資公司、誠通控股集團(tuán)，但效果并未達(dá)預(yù)期，一個主要原因是企業(yè)都不愿意進(jìn)入資產(chǎn)管理公司。
對于外界始終擔(dān)心的，由國資委主導(dǎo)的國資改革將無法解決其角色沖突和去行政化問題，彭建國坦承以前國資委管得過多過細(xì)，很多時候是替其他部委承擔(dān)了社會公共管理職能。
“國資委就像一個漏斗，經(jīng)常被叫去開部門聯(lián)席會。”他說。現(xiàn)在正在把審批事項分成“不該管的、可管可不管的和應(yīng)該管的”三類，對前兩類要“堅決取消或下放”。將來國資委“管資本”的職能將通過“章程管理、戰(zhàn)略管理和預(yù)算管理”來實現(xiàn)，包括向央企派出總會計師等，“這些工作都不能等不能拖”。
誰也說服不了誰
“國企怎么分類，部委里面也是吵得不可開交，大家都有一套說法，誰都說服不了誰”。
截至目前，國資改革究竟如何辦，并沒有定論。
于是，大到究竟采用何種國有資本授權(quán)體制，小到國有資本分類問題，各方都各執(zhí)一詞。
比如，對國企的分類問題，就是誰也說服不了誰。
十八屆三中全會之后，一位國資專家被財政部邀請去提建議，討論“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入”具體怎么實施。這是三中全會決定中的一條，后來中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將這一提法的方案起草任務(wù)交給了財政部。
但這位專家尷尬地發(fā)現(xiàn)，財政部其實難以主導(dǎo)方案。因為決定并未對何為“公益性企業(yè)”作出界定，而“加大對公益性企業(yè)的投入”意味著要用非公益性國企的利潤提成來補(bǔ)貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。正因為如此，財政部、國資委和各大央企，在國企分類問題上分歧巨大。
“圍繞分類問題部委里面正吵得不可開交，大家都有一套說法，誰都說服不了誰。企業(yè)這邊，不同的公司對自己的認(rèn)定也不一樣。”一位證券分析師告訴南方周末記者。
目前全國各地對國企分類的標(biāo)準(zhǔn)也五花八門。比較常見的分法包含了公益類和競爭類，實際上這并非一個層面的劃分標(biāo)準(zhǔn)，比如中石油、中石化這類大集團(tuán)，它們旗下公司往往兼具了公益性、壟斷性和競爭性。對這些央企來說，不同的分類涉及是否可以獲得財政補(bǔ)貼，或薪酬體系是否要向公務(wù)員看齊等，它們的態(tài)度也隨之搖擺。
“現(xiàn)在的改革一旦涉及部委既得利益，往往屁股指揮腦袋，”財政部財科所副所長劉尚希評論，“基于部門權(quán)力與利益的改革不是真改革，要解決這個問題，必須提到政治的高度。”
